秩序自由主义与食品安全

秩序自由主义与食品安全
我的题目是从秩序自由主义角度看待食品安全。我的讲话分为三部分内容：一是从秩序自由主义与宪政经济学角度看社会的基本规则，二是从秩序自由主义看待食品安全保障的规则，三是介绍欧盟的经验，思考值得我们借鉴的规则。
为什么把秩序自由主义与宪政经济学放在一起呢？有些书把宪政经济学看成德国秩序自由主义在美国的翻版。秩序自由主义最初也叫弗莱堡学派，是纳粹时期德国弗莱堡大学的一批经济学家和法学家基于共同的理念，对战后德国经济体系做出战略构想的过程中形成的，大家称之为秩序自由主义学派。
在秩序自由主义的内容中，与食品安全有关的观点有一些。比如是它既反对公共权力的滥用，又反对私人权力的滥用。它与奥地利学派不一样的地方在于它认为国家要在这个问题上要承担责任，而奥地利学派则更强调开放市场、行业规则和普通法。按此，基本上在开放市场条件下，垄断在长期无以为继，在竞争过程中绩效更好的企业倾向于胜出。食品安全相关的纠纷可以用行业规则和普通法较好的解决。欧洲大陆的国家主义比较严重，秩序自由主义受影响较轻，它虽然认为国家应承担责任，但需要满足一些隐含的条件。这里的国家是指自由民主的国家，是被驯服的国家，如果没有这两个隐含的条件，秩序自由主义讲的经济原则就不会实现，最终会被国家所蚕食，或者被其他统制主义的东西蚕食。一个国家必须是自由民主的国家，必须要维护个人自由，在自由的基础实现民主，离开这点国家就很危险。希特勒也是靠民主制度获得统治的，但当时的德国不保护个人自由。离开保护个人自由的民主是很危险的。
弗莱堡学派所推崇的经济秩序是一种竞争秩序，这种竞争秩序是一种有运作能力的、维护人的尊严的秩序。有运作能力的是市场经济，计划经济没有运作能力。维护人的尊严才能保证每个人的能力都会发挥出来，才能使每个人通过自己的资源投入，比如土地、劳动力、资本，获得回报。依靠自身能力获得的回报，这是初次分配，这也维护了人的尊严。如果个人参加不了市场过程，比如严重伤残者，可以获得较低程度的社会保障。如哈耶克所说，初次分配中的个人比较收入结构与接受社会保障以后的个人比较收入结构，两者不能扭曲，免费拿政府补助的人不能比工作者待遇更好，否则就不是公正的社会，而是无效率的社会。
这些与食品市场、食品安全是有关系的。秩序自由主义提出了竞争秩序有两类原则，一个是竞争秩序的构成性原则，一个竞争秩序的调节性原则。
对构成性原则来讲，货币政策占优先地位，要保持币值稳定。第二是要开放市场。刚才毛寿龙教授提到，奶业企业之间需要竞争，奶农之间也要竞争，竞争需要开放的市场。要保证食品安全，无论通过政府管制、市场发育，企业竞争，还是通过消费者保护组织维权、媒体揭露，开放的市场都非常重要。其实通过市场竞争能够解决很大的问题，但是市场竞争中需要消除一些不正当竞争的因素，如垄断，掺入有害成分。第三是契约自由。奶农、企业之间订立各种契约时都需要契约自由，当然不正当契约要排除在外，包括价格卡特尔。
私人所有制也很重要。奶粉问题和私人所有制也有关系。实际上，三鹿集团是地方政府与外资共同投资的。真正的国有企业如果不被个人操纵，它没有激励去改善服务，但也没有激励去掺假药。个人企业则不同，他投资以后必须对自己负责，如果企业出事，企业就完蛋。奶业也是一样的，奶粉出现问题了，这个企业就完蛋了，其他企业也是一样。以前我们看美国的笑话：安然公司因为欺诈垮台，安达信作为六大国际会计事务公司之一，因为帮助做假账就倒闭了，美国的次级债出问题了，美国的股市就完蛋了。奶粉事件后，中国舆论反应强烈，从这点可以看到，私人所有制跟承担责任关系密切。对企业来说，如果遵守规则，企业就会有很大的优势，比如没有问题的三元奶业。竞争秩序下的竞争是绩效竞争。三元能立于不败之地就反映了绩效竞争的魅力。
其他涉及到反垄断、反不正当竞争、外部性等外围因素的这些则是调节性原则。在鲜奶或者奶制品中掺入有害成分就属于不正当竞争。
宪政经济学对食品安全也有借鉴意义。宪政经济学主要讲的是宪政规则。就是规则的规则，就是通过一套规则体系来对政府进行限权、分权、制衡，尤其是在政治、行政、财政领域、以及针对国有企业的运作。这是对秩序自由主义的一个很好的补充。宪政经济学关注政府政治、行政、财政过程，秩序自由主义主要关注经济领域。
宪政经济学区分立宪层面和后立宪层面。立宪层面是对规则本身进行选择。中国把很多选择规则的权力给了政府，所以政府不仅自己管，还自己制定规则。但政府缺乏制约。不过问题奶粉事件也表明公共社会有所觉醒，所以我们在这方面不能太悲观。奶业出事后，大家的反应引起了规则的改进就是很好的变化。
宪政经济学还涉及后立宪层面，即制订规则以后怎么办，在给定规则下如何选择。在现有规则下，政府有很多事情没有做好，比如说现在对奶业的治理，对食品安全的治理，没有把规则的实施作为本身的工作职责，没有从敬业精神和良好行政伦理出发做工作。为什么说敬业精神很重要呢？比较一下现代和古代的“君君臣臣”理论。古代和现代的君臣指涉是恰恰相反的。在古代君臣制度下，皇帝是君，官员是臣，臣子必须绝对服从君主。而现代社会中，君是选民，是每个个体的人，君的代理人是政府、政治家，每个人都要做好自己的工作。比如说伦敦的保姆，可能一辈子在一家做保姆，保姆的职责就是用敬业精神把本职工作做好。空中小姐其实是空中阿姨。在其工作岗位上，工作能力和敬业精神很重要，而不是脸蛋和青春模样。政府也是一样，在现有规则下政府有很多工作没有去做，没做好，也是缺乏敬业精神的体现，更是缺乏良好行政伦理的体现。
我们可以从理论进行推演，对食品安全的规则进行分析。比如市场开放原则。欧盟条约中有一条规则，即要维护产品、劳务、资本、人员四大要素自由流通，这里的产品包括了包括食品。这是竞争秩序的构成性原则的体现。市场自由开放原则还得跟其他原则结合才能保证产品安全，这个原则就是食品安全的规则。食品安全的规则属于竞争秩序的调节性原则的内容。
我们现在有一些误区，认为食品安全就是市场中出售的食品的安全。其实欧美国家中，从田间到餐桌，流程中的各个环节都需要食品安全。我们要从以前只关注最后一个环节，回到关注全流程中的各个环节。食品安全规则涉及到一些机构的法规，还涉及到国内国外法规中的内容，如食品的安全标准。食品安全标准在发达国家一般是行会制定的，甚至是企业各推自己的标准，通过竞争过程胜出的。但中国的行会是隶属于国家的，所以行会规则相当于国家的规则。如果行会是独立的，由行会制订的标准可以通过市场进行优胜劣汰，保证在市场取胜的企业是较好的企业。

从以上观点推出的结论是对食品安全的控制需要多中心治理。一家管理不行，一家统管也不行。在我国，食品安全基本上是政府管，政府又常常通过运动的方式来管。消费者协会在中国实际上是政府所谓的伸长的胳膊，政府的手脚。所以当我们看到国外出现食品安全危机时，消费者协会会站出来，而我国的消费者协会是没有声音的。行会也必须是独立的。两年前我调查了55个商会行会，发现商会行会对保护价格垄断倾向比较严重，而市场化程度高的地方，比如温州，行会主要是对内部质量、专利权等进行保护。真正好的行会最关心的是行业内的公共利益、集体利益。不能让一家企业出现的问题影响整个行业的生存。比如我们到香港买黄金看以绝对放心，重要的原因就是香港黄金行业公会发挥了作用。当然，行会、商会也要按照一定的规则行事。在欧盟中，个人是生产者，他承担食品安全中最大的责任。媒体的作用也很明显。现在由于消费者协会起不了作用，行会起不了作用，政府起不了作用，个人受害者跟媒体在披露奶粉事件上起了很大作用，国内、国外舆论压力也会重要。国内外的抵制相关国货的运动据说也有。由此形成了倒逼机制。没有这种危机，政府似乎缺乏真正改进食品安全规则及其实施的激励。
刚才讲到食品安全的控制方式。在危机处理方面，我们国家无论是在食品安全领域，还是在金融、经济领域，国家奉行的一般都是隐瞒和积聚风险的方式，就像你生病后不去治、不告诉别人是一样的，这种方式很危险。而正确的处理方式就是及时披露，在第一时间披露风险、释放风险才是最健康的。现在有很多事情都还在采用隐瞒和积聚风险的方式，在私下里能化解就化解，能控制住就控制住，到控制不住的时候才不得不披露，然后自己再补充解释。SARS是这样，这次三鹿奶粉问题也是这样的。
从经济学角度看，食品安全领域不能完全按照成本和收益计算，因为食品不安全意味着对生命权、人身权、财产权的侵害。企业出售不安全食品的时候隐瞒信息，消费者不知情，健康受到影响，创造财富的能力受到侵犯。同时还侵害了消费者的人身权和财产权。
这里还涉及对发展权质疑问题。从集体的角度、国家的角度来看，我们优先发展经济，过少关注食品安全，造成的结果就是对每个个体的健康、生命造成了潜在和实际的伤害。所以不能以积极的发展权来放纵不安全食品的生产与流通，个体的健康和生命需要受到保护。现代社会是个体的社会，每个人是以个体的形式生存的，不需要为旧时的部落、氏族、家国、国家牺牲个体。尤其是不需要牺牲个人的健康为集体发展权让路。
食品安全保护程度越高，投入也会越大，个人和社会都要对食品安全保护投入资源。最初这种投入的边际收益是比较高的，然后边际收益慢慢递减。而最初的边际成本是很低的，然后慢慢的变大。从经济学角度来讲，当边际成本等于边际收益时，对食品安全的投入比较划算。但发达国家宁可选择边际成本高于边际收益的一边，增加保护的投入，这与在环保问题上对环境污染的治理一样。食品安全也是一样，食品安全涉及到事前治理、事后治理的问题。
由于食品安全的投入要做到保证食品完全安全，投入是非常大的。所以食品安全的投入总体上存在一个配给制，钱用到一定程度就不投了。从发达国家和发展中国家看，发达国家可用于食品安全的资源多于欠发达国家，对食品安全的要求和警觉度也更高。富裕群体可用于投入食品安全的资源多于贫困群体，所以在食品安全事故中受害更多的是贫困者，他们连医药费都没有。
再看看欧盟的食品安全规则框架，我只涉及其中的部分内容，大家可以将它作为一个参照。
欧盟也发生过很多食品安全危机，食品安全问题每个国家都会发生，但是危机的程度是有差别的。1996年3月，英国政府宣布新型克雅士病患者与疯牛病有关。1999年，比利时二恶英污染。2001年，新一轮疯牛病相继在法国、德国、比利时、西班牙等国发生。2001年，英国和爱尔兰等国相继爆发口蹄疫。2006年，英国巧克力受污染。但是中国的食品安全危机和欧盟的食品安全危机不一样，在欧盟，除了发现问题的品牌外，其他品牌的产品一般没有问题，中国的情况是，三鹿出现了问题，你不知道其他牌子的牛奶还可不可以喝，其他食品是否还可以不可以吃。现代的食品安全环节不仅仅是市场环节，还有生产环节。在我国，你买一个奶羊整天对着吃都没用，因为它吃的草都有农药残留，有化肥。我们吃的很多食品都有激素。多少年前我就翻译了一篇食品中含有大量激素造成大量问题的文章。是德国使馆委托翻译的。
欧盟的食品安全管理运作机制中，法规机制比较健全。它涉及到食品立法，包括食品卫生与控制、标识、添加剂、调味剂等各方面内容。比如兽医立法包括动物健康、动物福利、动物识别与注册，内部市场控制体系等等，还包括动物制品企业的公共健康要求，而且欧盟的要求都非常严。如果中国向欧盟出口动物食品，欧盟会先到中国考察，包括动物福利，杀动物的动作都有规则，合格以后才可以允许出口到欧盟。而且如果出现问题，欧盟会不允许全部相关产品的进口，惩罚很严厉。欧盟还有植物检疫立法等。
欧盟建立了一个欧盟食品管理局，在欧洲层面负责协调和管理。食品安全管理局的职能包括收集和分析有关任何潜在的风险信息，在危机时期向欧洲委员会提供支援，识别和预报紧急风险，在授权范围内向公众提供有关信息。
以德国为例。德国相应的专业部为食品、农业与消费者保护部。这个部有三大功能，第一是保护消费者，第二是保证食品质量安全，第三是推进适合于环境和动物的农业生产。以后中国改组某些机构可以借鉴德国经验。2008年，德国《消费者信息法》正式生效。公民不论身居何处，都能够不需要任何特殊理由向政府索要所有的产品信息，这里的产品包括食品和饲料法典上规定的产品，包括食品、饲料、服装等等。
欧盟建立了哪些利益主体责任明确的管理体制呢？第一，饲料生产者、农民和农产品加工者对食品安全负最主要的责任。他们是问题的源头，责任最重要。第二，成员国的政府通过对国家监督和控制系统的运作来监督各个生产者是否履行了职责。第三，欧洲委员会对成员国政府当局的能力进行评估。第四，消费者应对食品妥善保管和处理。第五，商会、协会、行业是自治与利益代表的。另外，欧盟存在新闻自由，舆论监督远远高于国内。
《欧盟食品及饲料安全管理法》是2006年颁布的，它实现了整个环节无缝隙的衔接。这里涉及产品的标识法，其实就算贴标签也是有风险的，现在奶业产品开始贴标签了，但危险还是存在。因为你可以伪造标签。实际上质量保证还是要靠品牌。因为品牌很简单，如果三元的品牌出问题了，就不买这个品牌的产品了，可以降低成本，降低价格。由此看来，农民需要组织成农会、农协、专业协会、合作社、公司等，把自己的产品形成品牌对外销售，维护自身的权益，杜绝个别农户掺入有害物质的危害品牌甚至整个行业的行为。
总之，大家可以通过与我国政策的比较对食品安全做更深的思考。